为何要修改《旅行社条例实施细则》?

  为依法推进简政放权、放管结合、优化服务改革,根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国对外贸易法>等十二部法律的决定》《国务院关于修改部分行政法规的决定》《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》和《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》,国家旅游局决定对《旅行社条例实施细则》部分条款进行修改,并废止《出境旅游领队人员管理办法》。
  深入推进依法治旅和“放管服”
  据了解,为落实2009年2月20日公布的《旅行社条例》,国家旅游局于2009年4月公布了《旅行社条例实施细则》。
  国家旅游局相关负责人介绍,随着全国人大常委会对旅游法的修改以及国务院对《旅行社条例》的修改和“放管服”工作的推进,需要对《实施细则》进行适应性修改:一是落实全国人大常委会取消领队资格审批,加强事中事后监管的要求。2016年11月,全国人大常委会对旅游法进行了修订,取消了领队资格审批,有必要修改《实施细则》,并明确相应的事中事后监管规范。二是落实国务院商事制度改革的要求。国务院开展了商事制度改革,推行“先照后证”,改变了旅行社设立的程序,国务院对《旅行社条例》进行了相应修改,需要修改《实施细则》以适应国务院要求。三是落实国务院对旅游业改革发展所提的要求。2014年,国务院印发《关于促进旅游业改革发展的若干意见》,明确要求“各地要破除对旅行社跨省设分社、设门市的政策限制”,虽然国家旅游局已出台文件进行了落实,但仍需要修改《实施细则》相关规定。“同时因旅游法等对领队管理制度做出了重大调整,《出境旅游领队人员管理办法》相关内容已不再与上位法的规定相一致,且《实施细则》对领队要求进行了进一步明确,继续保留《办法》已无必要,我们建议废止。”
  北京第二外国语学院教授韩玉灵说,建设法治中国,推进依法行政、依法兴旅、依法治旅的前提是有法可依,法律法规及规范性文件适时立、改、废工作特别重要。修改《实施细则》和废止《办法》,体现了旅游行业紧跟国家商事改革步伐,简政放权、依法监管的法治精神。
  “在上位法进行修订后,部门规章进行相应调整,是法律文件相互衔接调整的必然程序。”中青旅质监合规部总监、北京市法学会旅游法研究会副秘书长李广认为,本次修改不仅是呼应法律、行政法规修订的应时之举,也是弥补法律法规修订后现实操作层面空缺的务实之措。全国人大和国务院对法律和行政法规调整后留下了一些现实操作空白,如不以部门规章进行填补和完善,会给现实管理留下空缺。如取消领队证后,领队人员的资格要求和后续管理就成为现实问题。
  适时修改增加可操作性
  此次《实施细则》主要修改内容有哪些,对业界又会产生什么影响呢?
  据了解,此次主要修改内容包括落实国务院商事制度改革要求的相关内容,落实国务院对旅游业改革发展要求的相关内容,以及落实全国人大常委会取消领队资格审批、加强事中事后监管要求的相关内容等三大部分。
  根据国务院商事制度改革、取消和调整一批行政审批项目的决定,“旅行社经营出境旅游业务资格审批”“外商投资旅行社业务许可”“旅行社业务经营许可证核发”“旅行社经营边境游资格审批”由工商登记前置审批改为后置审批,注册资本实缴制改为认缴制。据此,此次《实施细则》调整了相应审批流程,取消了部分需要申请人提供的证明材料和文件要求。
  为落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》,国家旅游局印发了《关于放宽旅行社设立服务网点政策有关事项的通知》,明确允许设立社在所在省(市、区)行政区划内及其分社所在设区市行政区划内设立服务网点,不受数量限制,此次则在《实施细则》中明确了相关要求。
  同时,2016年11月7日,第十二届全国人大常委会第二十四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国对外贸易法〉等十二部法律的决定》,对旅游法第四十一条、第九十六条、第九十八条至第一百零三条的相关规定作了修改,取消了领队资格审批。为加强事中事后监管,《实施细则》明确了备案管理制度,细化了领队应具备的条件,规范了领队从业行为。
  此外,本次《实施细则》修改还对相关条文顺序作了相应调整,对个别规定进行了完善。
  韩玉灵表示,本次修改工作有两个显著特点,一是适时,二是可操作。《实施细则》的修改使旅游法第三十九条规定更有可操作性,也使改革工作更有法治保障。国务院近年来开展商事制度改革、推行‘先照后证’,对旅行社的设立来说是一项革命性变化。依据国务院对《旅行社条例》修订,适时修改《实施细则》体现了依法改革、改革需于法有据的法治精神。
  构建事中事后监管体系
  关于如何更好地推动修改后的《旅行社条例实施细则》落地,让其发挥出最大作用,专家也给出了意见建议。
  专家认为,此次修改《实施细则》有很多亮点,诸如减少了申请人提供相关证明的要求,要求旅游部门通过查看企业章程、在企业信用信息公示系统查询等方式,对旅行社认缴的出资额进行审查,规定旅行社经营国内旅游业务和入境旅游业务的,《企业法人营业执照》的经营范围不得包括边境旅游业务、出境旅游业务,规范了旅行社经营资质问题等,使营业执照与许可证关于旅行社业务经营范围相一致,避免误导消费者。
  “建设法治中国,政府应当率先垂范。适时修改《实施细则》彰显了依法行政的法治精神。旅游法出台后,一些人对于法律的价值提出质疑,个人认为恰恰是在有法必依、执法必严、违法必究上出了问题。法律的生命力在于实施,再好的法律、再及时的修改,如果不能严格执法,法律的价值就会大打折扣。”韩玉灵说。
李广认为,在营造宽松营商环境的同时,行业管理部门进一步依法依规进行精细化管理,设计更为科学合理的行业管理和治理措施。法律法规、部门规章的调整修订,只是旅游行业治理模式改革在法律制度层面的冰山一角。“相信更加市场化、更具前瞻性的管理理念和举措将源源不断地出台。”
  国家旅游局相关负责人表示,国家旅游局将深入贯彻落实全国人大、国务院关于简政放权、放管结合、优化服务改革的相关要求,全面深化依法治旅,逐步构建科学化、智慧化、规范化、法治化的事中事后监管机制和体系,护航全域旅游发展。
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